Política ambiental mundial, fragmentada e ineficaz

En materia ambiental, la política mundial está fragmentada y es ineficaz. La Organización Mundial del Comercio y el Banco Mundial no enfrentan a organismos ambientales mundiales con una influencia comparable. Por lo tanto, el panorama institucional debe reorganizarse antes de que grandes catástrofes azoten a la Tierra y a la humanidad.

Los seres humanos están a punto de romper el equilibrio de los sistemas ecológicos terrestres. Por esta razón, Paul Crutzen, quien descubrió y explicó la presencia del agujero de la capa de ozono y ganó el premio Nobel de Química, ya no llama a nuestra era geológica “holoceno” sino “antropoceno”, es decir, la era formada por los seres humanos. Cabe señalar que Crutzen se ocupa de geología, no de historia humana.

Debido a la civilización técnica, nuestra especie se ha transformado en un factor determinante de los sistemas terrestres en los últimos 200 años. Por ejemplo, utilizando combustibles fósiles, la humanidad está influyendo en el ciclo terrestre del carbono. En 300.000 años, el contenido de dióxido de carbono de la atmósfera nunca fue tan alto como hoy. Nadie sabe a ciencia cierta cómo reaccionará el sistema climático. Para colocar las cosas en perspectiva: la raza humana contemporánea sólo existe desde hace 50.000 años.

Expertos en clima usan términos cada vez más gráficos para advertir sobre los cambios que se avecinan. Parece que nos acercamos al “punto sin retorno”. Crece la probabilidad de que el hielo de Groenlandia se derrita y el nivel del mar aumente hasta siete metros como resultado. Los grandes bosques del Congo y el Amazonas están al borde del colapso.

No podemos predecir cuáles serán las consecuencias para el equilibrio hídrico de la Tierra. El suministro de los seres humanos sufrirá considerablemente (incluso el de alimentos), aun cuando algunos lugares obtengan algo más de agua. Todos los esfuerzos para conservar la diversidad biológica habrán sido en vano.

¿Podemos tener esperanza en la salvación? Hasta ahora, los mecanismos e instrumentos de políticas ambientales no han estado a la altura de los desafíos, y la protección del clima es un ejemplo claro.

Uno de esos instrumentos es la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que propone la cooperación política y tecnológica. Con base en esa Convención se aprobó en 1997 el Protocolo de Kyoto, que finalmente entró en vigor en 2005. Por este Protocolo, los países industrializados se comprometieron a reducir sus emisiones de gases de invernadero en un promedio de cinco por ciento para 2012.

Sin duda, el Protocolo marcó un hito histórico, porque por primera vez, los países acordaron limitar sus emisiones de dióxido de carbono. Las negociaciones también han comenzado a estudiar qué hacer después de 2012, cuando venza el primer período de obligaciones para los países industrializados.

Sin embargo, no se puede ignorar que el Protocolo de Kyoto fue sólo un paso pequeño. La reducción de cinco por ciento que prometieron los países industrializados equivale a apenas dos por ciento de las emisiones mundiales. Pero para 2050, la mitad de todos los gases de invernadero se habrán evitado si se estabiliza el clima.

Además, ni Estados Unidos ni Australia forman parte del Protocolo de Kyoto, y grandes mercados emergentes como China, India, Brasil y Sudáfrica están todavía fuera del juego. Aunque hay propuestas, el proceso avanza muy lentamente y es propenso a retrocesos.

Por ahora, muchos economistas y políticos no conciben el crecimiento económico sin petróleo, gas y carbón. Además, las grandes empresas que dominan la energía fósil se resisten al cambio con todo su poder, mientras que las instituciones y procesos del régimen climático son débiles. Dado que todas las decisiones deben hacerse sobre una base consensual, los países exportadores de petróleo tienen, de hecho, poder de veto.

Lamentablemente, todo el marco de elaboración de políticas mundiales sobre ambiente es inadecuado. Está, por supuesto, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), con sede en Nairobi, pero esta organización es pequeña y no es independiente. Tiene escasa autoridad operativa y su financiación es inestable.

La influencia del PNUMA depende principalmente de la actuación y reputación de su director ejecutivo. Bajo la dirección del egipcio Mostafá Tolba y el alemán Klaus Töpfer, la influencia fue grande, pero cuando la canadiense Elizabeth Dowdeswell ocupó el máximo cargo, entre aquellos dos mandatos, la influencia fue escasa. Se espera que el nuevo director ejecutivo, el también alemán Achim Steiner, sea un líder fuerte. Después de todo, es un diplomático multilateral experimentado.

Muchas veces se han presentado iniciativas para fortalecer a los organismos ambientales internacionales y la elaboración de políticas ambientales en general. Por ejemplo, se creó un Foro Mundial de Medio Ambiente, con reuniones ordinarias y cierto peso político.

El secretario general de la ONU, Kofi Annan, quiso fortalecer la dimensión ambiental de la elaboración de políticas mundiales, pero sus ideas cayeron en saco roto, junto con otros elementos de su agenda de reforma. Otra iniciativa de Francia para otorgar al PNUMA el estatuto de organismo internacional independiente tampoco tuvo éxito hasta ahora. Por lo tanto, no existen contrapartes de peso para las influyentes agencias que se ocupan del comercio y las finanzas (Organización Mundial del Comercio, Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional).

En cambio, la elaboración de políticas ambientales internacionales tiene lugar en el contexto de más de 100 acuerdos multilaterales mundiales y 140 regionales (www.unep.org/DPDL/law/Law_instruments/index.asp). Cada uno de ellos se ocupa de asuntos específicos, como protección del mar, protección del clima, la capa de ozono, protección de las especies y muchos otros. Esta diversidad institucional es abrumadora.

Muchos acuerdos lograron regular o aun resolver problemas individuales. Algunos ejemplos son el agujero de la capa de ozono (Protocolo de Montreal) y la protección de especies amenazadas (Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas).

Esta estructura, que ha evolucionado con el tiempo más o menos caóticamente, tiene sus graves desventajas, porque fragmenta la política ambiental mundial en muchas unidades independientes, sin suficiente coordinación. Además, la mayoría no cuentan con fondos suficientes, y las Secretarías de los diferentes acuerdos están dispersas por todo el mundo (Bangkok, Bonn, Ginebra, Montreal y Nairobi). Esta dispersión genera costos, dificulta la sinergia y no ayuda a la contratación de personal calificado.

Más importante, los asuntos ambientales internacionales padecen procedimientos ineficaces de decisión, porque en general requieren el consenso de las partes. Aparte del Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, el cual “demostró que lo impensable es posible” (Konrad von Moltke), los procesos prolongados son la norma, y las decisiones se basan típicamente en el mínimo común denominador.

En muchos casos, no se prevén sanciones por incumplimiento de las obligaciones internacionales, y en otros, no existen medios para aplicarlas. En suma, tanto la maquinaria de la legislación mundial como la ejecución de las leyes mundiales son deficientes.

Abundan ideas sobre cómo reformar esta situación, pero por ahora no hay señales de reorganización fundamental alguna. El Consejo Asesor sobre el Cambio Mundial (WBGU), de Alemania, se declaró a favor de crear una “Alianza de la Tierra”, con amplias responsabilidades, y un “Consejo de la Tierra”. Otros son partidarios de fortalecer al PNUMA, como se mencionó antes.

Además, hay varias propuestas dirigidas a establecer una “Organización para el Ambiente y el Desarrollo”, que también incluiría al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Otra posibilidad sería agrupar varias instituciones ambientales internacionales en un lugar, a fin de fortalecer su impacto.

Sin embargo, todas estas propuestas son aún muy débiles. Quizá debería considerarse una reorganización fundamental del sistema internacional. Después de todo, el medio ambiente no es su única debilidad. A nivel mundial, casi no se elaboran políticas sociales tampoco.

Aunque la política mundial se ocupa sistemáticamente del mantenimiento de la paz y de asuntos financieros, monetarios y comerciales, la creación de un mundo justo queda en general librada a los esfuerzos de mercados internacionales o a la iniciativa de cada individuo. Es esencial comenzar por aquí, para crear instituciones que protejan la Tierra y su gente antes de que la civilización tecnológica provoque un daño irreparable a los sistemas ecológicos.

Sin embargo, la historia no inspira muchas esperanzas en la capacidad del sistema internacional para reformarse. Hasta ahora, sólo se han realizado progresos después de grandes catástrofes.

En 1648, la Paz de Westfalia estableció el sistema de estados europeos poniendo fin a la Guerra de los Treinta Años, que costó la vida a un cuarto de la población de Europa. La fundación de la Liga de Naciones tuvo lugar en 1919 tras la Primera Guerra Mundial, que dejó cerca de 20 millones de muertos. Sin embargo, la Liga, ignorada por Estados Unidos y ridiculizada por la Alemania nazi, era institucionalmente muy débil para impedir la Segunda Guerra Mundial, que dejó atrás 50 millones de víctimas fatales.

Sólo después de la Segunda Guerra, en junio de 1945, tuvo lugar la Conferencia de las Naciones Unidas, en San Francisco. Sin el sólido compromiso de Estados Unidos, eso tampoco habría sido posible. Así lo probaron los archivos de servicios secretos que se han publicado desde entonces. Actualmente, sin embargo, es difícil imaginar ese tipo de compromiso de Estados Unidos para establecer un nuevo sistema internacional, justo y sostenible.

Hasta que cambie la dinámica de la política interna estadounidense, será responsabilidad de Europa y de países emergentes como China, India, Sudáfrica y Brasil trabajar por un orden mundial sostenible. Hacerlo tiene sentido, y así lo probaron el Protocolo de Kyoto y el Tratado para la Prohibición de las Minas Terrestres, que entraron en vigencia contra la voluntad de Estados Unidos. Lo mismo se aplica al Estatuto de la Corte Penal Internacional, con sede en La Haya.

En todos los casos, un grupo de países relativamente influyentes se comprometió con cada causa y obtuvo el apoyo de organizaciones de la sociedad civil. Tales coaliciones pueden ayudar a mejorar decisivamente el sistema internacional.

Pero no disponemos de mucho tiempo, porque los sistemas geológicos y biológicos no esperarán a la humanidad. A partir de cierto momento (no sabemos cuándo, pero está cada vez más cerca), el sistema climático se volverá peligroso. No es exagerado comparar estos tiempos a los anteriores a la Segunda Guerra Mundial. Esta vez, la humanidad debe actuar antes de que la azoten catástrofes previsibles. ­ Third World Network Features 2974/06.

Acerca del autor: El Dr. Hermann E Ott dirige la oficina en Berlín del Instituto Wuppertal para el Clima, el Ambiente y la Energía.

Por: Dr. Hermann E Ott
Este artículo se publicó por primera vez en D+C (Development and Cooperation), en mayo de 2006
Fuente: Red de Tercer Mundo